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俄罗斯联邦宪法法院2026年7月14日第48-П号判决 关于根据伊·费·布赫米勒和阿·弗·叶皮法诺夫公民的申诉审查《国家 кадастровая 评估联邦法》第22.1条和《俄罗斯联邦行政诉讼法典》第245条第3款的合宪性。判决认定，《国家 кадастровая 评估法》第22.1条不符合宪法，理由是其剥夺了纳税人将历史 кадастровая 价值确定为市场价值的可能性；在作出修改之前，适用为期一年的申请临时程序。
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本案的审理缘起于伊·费·布赫米勒和阿·弗·叶皮法诺夫公民的申诉。阿·弗·叶皮法诺夫拥有两块土地，其 кадастровая 价值分别以2015年2月3日、2020年1月1日和2022年1月1日的状况确定。他援引相关报告称，地块的市场价值显著低于 кадастровая 价值，并向法院请求将已成为历史 кадастровая 价值的 кадастровая 价值确定为市场价值，指出税务机关在计算税款欠缴额时使用了该价值。法院以以下理由拒绝受理行政起诉：自2023年1月1日起，斯摩棱斯克州适用《国家 кадастровая 评估法》第22.1条，该条规定必须事先向预算机构提出申请；《俄罗斯联邦行政诉讼法典》第245条第3款亦适用；此外，对历史 кадастровая 价值提出异议不会产生法律后果。此前，预算机构依据上述法律第22.1条第7款退回了他的申请，该款规定只能在市场评估基准日起六个月内提交申请。同时，法院向其追缴了2021年和2022年的土地税欠款及滞纳金。
伊·费·布赫米勒于2024年收到税务通知，其中个人财产税按该项财产的 кадастровая 价值计算，但该项价值此前并未出现在向她发送的通知中。她请求将 кадастровая 价值确定为市场价值；预算机构依据《国家 кадастровая 评估法》第22.1条退回了其申请。法院则拒绝受理其关于退回申请及将历史 кадастровая 价值确定为市场价值的行政起诉，认定俄罗斯联邦最高法院2015年6月30日第28号全体会议决议第14段的解释，在奥伦堡州自2023年1月1日起转而适用第22.1条的情况下不适用。申请人认为，有争议的规范不符合《俄罗斯联邦宪法》第19条、第35条、第46条、第53条、第55条第3款和第57条，因为这些规范不允许复审在此前纳税期间用于确定税基的 кадастровая 价值。
在确定审理对象时，俄罗斯联邦宪法法院指出，审理对象是《国家地籍评估法》第22.1条，具体而言，是依据该条决定以下问题的部分：对于并非个体经营者的纳税人个人，为确定土地税和个人财产税在过去纳税期间的税基，且在应适用的地籍价值属于存档地籍价值时，其是否有权将不动产标的的地籍价值确定为市场价值。关于审查《俄罗斯联邦行政诉讼法》第245条第3款合宪性的部分，法院终止了诉讼：鉴于俄罗斯联邦最高法院2015年6月30日第28号全体会议决议第6、8和14款以及2017年6月27日第1195-О号裁定所作的立场和解释，该规定并不排除在保留适用复核结果权利的情况下对复核地籍价值的请求进行实体审理；而拒绝受理A.V.叶皮法诺夫的申请，主要是因为其未遵守非诉程序，该条并未对该程序作出规定。
论证的出发点，是将私有财产权保障（《俄罗斯联邦宪法》第8条和第35条）与第57条规定的缴纳依法设立税款的义务相比较，同时依据《俄罗斯联邦宪法》第2条、第19条第1款和第2款、第45条、第46条第1款和第2款、第55条第3款以及第75.1条，提出应根据平等和相称原则平衡公民的权利与义务。法院依据此前形成的关于司法保护权是其他一切权利之保障，以及此类保障具有全面性的立场，确认立法者可以在司法保护之外，另行设立由有权公共机构实施的保护程序，包括规定在向法院提起诉讼前必须先行穷尽该程序，其依据是节约司法系统资源并由具备专业能力的机构解决具有重大特殊性的争议。然而，在设立强制性非诉程序时，所有在完成该程序前无权向法院提起诉讼的人员，都必须能够获得相应程序；否则，他们也将失去后续的司法保护。
在分析地籍价值和市场价值的性质时，法院指出，两者均属约定性数值，并因依照既定程序计算且未被推翻而依据法律被视为可靠；同时，法律承认通过对具体标的进行个别评估所得的市场价值具有优先地位，包括将其作为税基适用的情形。法院将有关利害关系人依据个别评估对确定地籍价值的决定提出异议的权利，称为有助于将该决定视为公平的程序要素。鉴于关于合理协调财政利益与经济利益、相称性是税收领域公平的体现，以及将地籍价值确定为市场价值的权利旨在使税收义务额不超过法律规定数额的立场，法院得出结论：纳税人必须享有规范性保障的可能性，要求作出这种确定；即使不能在整个地籍价值适用期间提出要求，也至少应当在一段合理期限内提出，该期限应足以使其在尽到应有的谨慎和注意义务的情况下启动有效复核。
法院确认，《国家地籍评估法》第18条关于自提交申请年度的1月1日起适用变更后地籍价值信息的一般规则，并不排除税收和收费立法的特别规则发挥作用，也不得解释为排除将过去纳税期间确定税基时应适用的地籍价值确定为市场价值；否则，这种解释将使《俄罗斯联邦税法》关于税款重新计算的规定及与之相对应的纳税人权利失去效力。同时，在公民没有义务监督国家地籍评估结果的情况下，第22.1条第7款规定的、从市场评估完成之日起计算的6个月期限，也不被认定为合理且适当：税务通知作为首份直接送达纳税人、告知地籍评估税法后果的文件，可能在公布批准评估结果的文件之日起一年多以后才发送；因此，在纳税人收到该通知时，救济手段可能已经无法使用，申请则应依据同条第8款第2项予以退回。
由于所发现的法律漏洞不能通过直接适用《俄罗斯联邦宪法》予以消除，而需要对立法进行系统性修改，法院认定《国家地籍评估法》第22.1条在以下范围内不符合《俄罗斯联邦宪法》及其第19条第1款和第2款、第35条第1款、第45条、第46条第1款和第2款、第55条第3款、第57条及第75.1条：该条规定了将地籍价值非诉确定为市场价值的机制，却未排除出现以下情形的可能性——善意行事的纳税人个人（并非个体经营者）无法通过向预算机构提出申请或通过司法程序，对仍被用于确定土地税和个人财产税税基的存档地籍价值提出异议。认定违宪的并非非诉复核机制本身，而是上述情形下无法获得该机制及法院救济的问题。
该裁判理由依据俄罗斯联邦宪法法院此前形成的立场，其中包括： 俄罗斯联邦宪法法院2016年7月5日第15-П号决议, 俄罗斯联邦宪法法院2021年6月15日第28-П号决议, 俄罗斯联邦宪法法院2024年7月11日第37-П号决议.
对于法院而言，该决议排除了以涉及存档地籍价值的请求不会产生法律后果为由拒绝受理该请求的依据：如果存档地籍价值仍被用于确定过去纳税期间的税基，对其进行复核的利益仍然存在。法院认定，将《国家地籍评估法》第18条关于自提交申请年度的1月1日起适用相关信息的规则解释为排除将过去纳税期间适用的地籍价值确定为市场价值，是不可接受的；税收和收费立法关于税款重新计算的特别规则继续有效。
在立法作出修改之前，适用以下临时程序：将不动产标的的地籍价值确定为其市场价值的申请，应在善意行事的纳税人个人（并非个体经营者）知悉或应当知悉确定地籍价值所产生的税法后果之日起一年内，向俄罗斯联邦主体设立并赋予相应权限的预算机构提出；该期限还包括向其发送的税务通知被视为送达之日。预算机构应将地籍价值确定为市场价值，该市场价值用于确定相应前一年度1月1日的土地税或个人财产税税基，但复核范围限于申请提交年度之前三年内的期间。
对于纳税人而言，这意味着将提出申请期限的起算点从市场评估之日移至知悉地籍评估税收后果之时，从而可以对收到的税务通知作出反应，包括不动产标的首次由税务机关计入过去期间的情形。对于预算机构而言，在临时程序涵盖的情形下，不得再以超过6个月期限为由退回申请而不予审理；对于公法主体而言，其仍可对纳税人无依据的请求提出异议，以保护与税收收入入库有关的利益。
法院责成联邦立法者修改法律并规范纳税人依据不动产标的的存档地籍价值不符合该标的市场价值这一理由，对仍被用于征税目的的存档地籍价值提出异议的程序。法院为立法者提供的指引是：合理期限可以与国家地籍评估的周期挂钩，但不得因此阻碍权利的实现。
对于申请人，俄罗斯联邦宪法法院依据《俄罗斯联邦宪法法院法》联邦宪法性法律第75条第一部分第10.1项和第12项指出，其具体案件不予复核，因为这些案件中司法审查的对象是是否遵守非诉程序，而复核不会直接导致权利恢复。申请人可以按照该决议规定的程序向预算机构提出申请；对其而言，为期一年的期限自决议宣告之日起计算，复核所涉及的期间范围则根据其案件所涉期间确定。
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