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Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 14 juillet 2026 n° 48-П relatif au contrôle de la constitutionnalité de l’article 22.1 de la Loi fédérale « Sur l’évaluation cadastrale de l’État » et de la partie 3 de l’article 245 du Code de justice administrative de la Fédération de Russie à la suite des plaintes des citoyens I.F. Boukhmiller et A.V. Yepifanov. L’arrêt a déclaré l’article 22.1 de la Loi sur l’évaluation cadastrale de l’État contraire à la Constitution dans la mesure où il prive le contribuable de la possibilité de faire établir la valeur cadastrale historique au montant de la valeur vénale ; jusqu’à la modification de la loi, un régime temporaire prévoyant un délai d’un an pour présenter la demande s’applique.
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L’affaire a été examinée à la suite des plaintes des citoyens I.F. Boukhmiller et A.V. Yepifanov. A.V. Yepifanov possédait deux parcelles dont la valeur cadastrale avait été déterminée au 3 février 2015, au 1er janvier 2020 et au 1er janvier 2022. Invoquant des rapports selon lesquels la valeur vénale des parcelles était sensiblement inférieure à leur valeur cadastrale, il a saisi la juridiction d’une demande tendant à faire fixer au montant de la valeur vénale la valeur cadastrale devenue historique, en indiquant que ses résultats étaient utilisés par l’administration fiscale pour calculer sa dette fiscale. L’admission de la demande administrative a été refusée au motif que, sur le territoire de la région de Smolensk, l’article 22.1 de la Loi sur l’évaluation cadastrale de l’État s’appliquait depuis le 1er janvier 2023 et prévoyait une saisine préalable obligatoire de l’établissement budgétaire, ainsi qu’en vertu de la partie 3 de l’article 245 du Code de justice administrative de la Fédération de Russie et au motif que la contestation de la valeur cadastrale historique n’emportait pas de conséquences juridiques. Auparavant, l’établissement budgétaire avait renvoyé sa demande en se référant à la partie 7 de l’article 22.1 de la loi précitée, qui n’autorisait la présentation de la demande que dans un délai de six mois à compter de la date à laquelle l’évaluation vénale avait été réalisée. Dans l’intervalle, il avait été condamné au paiement d’une dette d’impôt foncier au titre des années 2021 et 2022, assortie de pénalités de retard.
En 2024, I.F. Boukhmiller a reçu un avis d’imposition dans lequel l’impôt sur les biens des personnes physiques au titre de 2022 avait été calculé sur la base de la valeur cadastrale d’un bien qui ne figurait pas dans les avis qui lui avaient été adressés antérieurement. Sa demande tendant à faire fixer la valeur cadastrale au montant de la valeur vénale a été renvoyée par l’établissement budgétaire sur le fondement de l’article 22.1 de la Loi sur l’évaluation cadastrale de l’État ; les juridictions ont également refusé d’admettre sa demande administrative contestant ce renvoi et tendant à faire fixer la valeur cadastrale historique au montant de la valeur vénale, considérant que les explications figurant au point 14 de l’arrêt du Plénum de la Cour suprême de la Fédération de Russie du 30 juin 2015 n° 28 n’étaient pas applicables dans le contexte du passage de la région d’Orenbourg à l’application de l’article 22.1 à compter du 1er janvier 2023. Les requérants estimaient que les dispositions contestées étaient contraires aux articles 19, 35, 46, 53, 55 (partie 3) et 57 de la Constitution de la Fédération de Russie, dès lors qu’elles ne permettaient pas de réviser la valeur cadastrale utilisée pour déterminer l’assiette fiscale au titre de périodes fiscales antérieures.
En définissant l’objet de son examen, la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie a indiqué qu’il s’agissait de l’article 22.1 de la loi sur l’évaluation cadastrale d’État, dans la mesure où, sur son fondement, est tranchée la question du droit d’un contribuable — personne physique n’ayant pas le statut d’entrepreneur individuel — à faire fixer la valeur cadastrale d’un bien immobilier à hauteur de sa valeur marchande aux fins de la détermination de l’assiette de l’impôt foncier et de l’impôt sur les biens des personnes physiques pour des périodes fiscales antérieures, lorsque la valeur cadastrale applicable est une valeur cadastrale archivée. La procédure a été clôturée en ce qui concerne le contrôle de la constitutionnalité de la partie 3 de l’article 245 du Code de justice administrative de la Fédération de Russie : compte tenu de l’interprétation de cette disposition donnée aux points 6, 8 et 14 de la résolution du Plénum de la Cour suprême de la Fédération de Russie du 30 juin 2015 n° 28 et de la position exprimée dans la décision du 27 juin 2017 n° 1195-О, celle-ci n’exclut pas l’examen au fond des demandes tendant à la révision de la valeur cadastrale lorsque le droit d’appliquer les résultats de cette révision est maintenu ; en revanche, la demande de A.V. Epifanov a principalement été refusée en raison du non-respect de la procédure extrajudiciaire, qui n’est pas régie par cette disposition.
Le raisonnement a pour point de départ la mise en balance des garanties du droit de propriété privée (articles 8 et 35 de la Constitution de la Fédération de Russie) avec l’obligation, consacrée par l’article 57, de payer les impôts légalement établis, ainsi que l’exigence d’un équilibre entre les droits et obligations du citoyen, fondée sur les principes d’égalité et de proportionnalité et découlant des articles 2, 19 (parties 1 et 2), 45, 46 (parties 1 et 2), 55 (partie 3) et 75.1 de la Constitution de la Fédération de Russie. S’appuyant sur les positions antérieurement dégagées concernant le droit à la protection juridictionnelle comme garantie de tous les autres droits et le caractère exhaustif de telles garanties, la Cour a reconnu au législateur la possibilité d’instaurer, parallèlement à la voie judiciaire, une autre procédure de protection mise en œuvre par une institution publique compétente, y compris une procédure dont l’épuisement est obligatoire avant la saisine du tribunal, pour des raisons d’économie des ressources du système judiciaire et de règlement qualifié de litiges présentant une spécificité importante. Toutefois, lorsqu’une procédure extrajudiciaire obligatoire est instaurée, l’accès aux procédures correspondantes doit être garanti à toutes les personnes qui, avant de l’avoir respectée, ne sont pas recevables à saisir un tribunal ; à défaut, elles sont également privées de la protection juridictionnelle ultérieure.
En analysant la nature de la valeur cadastrale et de la valeur marchande, la Cour a relevé que ces deux valeurs sont conventionnelles et sont réputées exactes en vertu de la loi, puisqu’elles ont été calculées selon les procédures établies et n’ont pas été réfutées. La législation reconnaît toutefois la primauté de la valeur marchande obtenue à l’issue de l’évaluation individuelle d’un bien déterminé, notamment lorsqu’elle est utilisée comme assiette fiscale. Le droit de la personne intéressée de contester cette valeur sur la base d’une évaluation individuelle a été désigné comme un élément de la procédure contribuant à faire percevoir comme équitable la décision fixant la valeur cadastrale. Compte tenu des positions relatives au rapport raisonnable entre les intérêts fiscaux et économiques, à la proportionnalité comme manifestation de l’équité dans le domaine fiscal et au fait que le droit de faire fixer la valeur cadastrale à hauteur de la valeur marchande vise à déterminer l’obligation fiscale pour un montant ne dépassant pas celui établi par la loi, la Cour a conclu que le contribuable devait disposer d’une possibilité garantie par les normes de droit de demander une telle fixation, sinon pendant toute la période d’application de la valeur cadastrale, du moins dans un délai raisonnable lui permettant, avec la diligence et la prudence requises, d’engager une révision effective.
La Cour a constaté que les règles générales de l’article 18 de la loi sur l’évaluation cadastrale d’État, relatives à l’application des données concernant une valeur cadastrale modifiée à compter du 1er janvier de l’année du dépôt de la demande, n’excluent pas l’application des règles spéciales de la législation fiscale et ne peuvent être interprétées comme excluant la possibilité de fixer à hauteur de la valeur marchande la valeur cadastrale qui devait être appliquée pour déterminer l’assiette fiscale au cours de périodes fiscales antérieures ; une autre interprétation priverait d’effet les dispositions du Code fiscal de la Fédération de Russie relatives au recalcul des impôts ainsi que les droits correspondants des contribuables. Parallèlement, le délai de six mois prévu par la partie 7 de l’article 22.1, calculé à partir de la date à laquelle l’évaluation marchande a été réalisée, n’a pas été considéré comme raisonnable et adéquat, en l’absence d’obligation pour le citoyen de contrôler les résultats de l’évaluation cadastrale d’État : l’avis d’imposition, premier document adressé personnellement au contribuable concernant les conséquences fiscales et juridiques de l’évaluation cadastrale, peut lui être envoyé plus d’un an après la date de publication de l’acte approuvant les résultats, de sorte qu’au moment de sa réception les voies de recours peuvent ne plus être accessibles et que la demande doit être retournée sur le fondement du point 2 de la partie 8 du même article.
Les lacunes constatées ne pouvant être comblées par l’application directe de la Constitution de la Fédération de Russie et nécessitant des modifications systémiques de la législation, la Cour a déclaré l’article 22.1 de la loi sur l’évaluation cadastrale d’État contraire à la Constitution de la Fédération de Russie, à ses articles 19 (parties 1 et 2), 35 (partie 1), 45, 46 (parties 1 et 2), 55 (partie 3), 57 et 75.1, dans la mesure où, en prévoyant un mécanisme extrajudiciaire de fixation de la valeur cadastrale à hauteur de la valeur marchande, il n’exclut pas la possibilité qu’un contribuable — personne physique n’ayant pas le statut d’entrepreneur individuel — agissant de bonne foi soit privé de la possibilité de contester la valeur cadastrale archivée qui continue d’être utilisée pour déterminer l’assiette de l’impôt foncier et de l’impôt sur les biens des personnes physiques, tant par une demande adressée à un établissement budgétaire que par la voie judiciaire. L’inconstitutionnalité ne concerne pas le mécanisme même de révision extrajudiciaire, mais l’absence d’accès à ce mécanisme et au tribunal dans la situation décrite.
La motivation s’appuie sur les positions précédemment dégagées par la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, notamment Résolution de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 5 juillet 2016 n° 15-П, Résolution de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 15 juin 2021 n° 28-П, Résolution de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 11 juillet 2024 n° 37-П.
Pour les tribunaux, la résolution supprime le fondement permettant de refuser l’examen des demandes liées à une valeur cadastrale archivée au motif qu’une telle contestation n’emporterait aucune conséquence juridique : si la valeur cadastrale archivée continue d’être utilisée pour déterminer l’assiette fiscale au titre de périodes fiscales antérieures, l’intérêt à sa révision subsiste. L’interprétation selon laquelle les règles de l’article 18 de la loi sur l’évaluation cadastrale d’État relatives à l’application des données à compter du 1er janvier de l’année du dépôt de la demande excluent la fixation à hauteur de la valeur marchande de la valeur cadastrale appliquée au cours de périodes fiscales antérieures a été déclarée inadmissible ; les règles spéciales de la législation fiscale relatives au recalcul des impôts demeurent applicables.
Jusqu’à la modification de la législation, une procédure temporaire s’applique : la demande tendant à faire fixer la valeur cadastrale d’un bien immobilier à hauteur de sa valeur marchande est déposée auprès d’un établissement budgétaire créé par un sujet de la Fédération de Russie et investi des pouvoirs correspondants, dans un délai d’un an à compter du jour où le contribuable — personne physique n’ayant pas le statut d’entrepreneur individuel — agissant de bonne foi a eu ou aurait dû avoir connaissance des conséquences fiscales et juridiques de la fixation de la valeur cadastrale, notamment à compter du jour où l’avis d’imposition qui lui a été adressé est réputé reçu. L’établissement budgétaire fixe la valeur cadastrale à hauteur de la valeur marchande ; cette valeur est appliquée à la détermination de l’assiette de l’impôt foncier ou de l’impôt sur les biens des personnes physiques au 1er janvier de l’année antérieure correspondante, dans la limite des trois années précédant l’année du dépôt de la demande.
Pour les contribuables, cela signifie que le délai pour agir commence non plus à la date de l’évaluation marchande, mais au moment où ils ont connaissance des conséquences fiscales de l’évaluation cadastrale, ce qui leur permet de réagir à l’avis d’imposition reçu, y compris lorsque le bien a été pris en compte pour la première fois par l’administration fiscale au titre d’une période antérieure. Pour les établissements budgétaires, le retour de la demande sans examen au motif du dépassement du délai de six mois est exclu dans les situations couvertes par la procédure temporaire ; pour les entités de droit public, la possibilité de contester les demandes infondées des contribuables demeure afin de protéger les intérêts liés à la perception des recettes fiscales.
Il a été enjoint au législateur fédéral de modifier la législation et de réglementer la procédure de contestation, par le contribuable, de la valeur cadastrale archivée d’un bien immobilier qui continue d’être utilisée à des fins fiscales, au motif qu’elle ne correspond pas à la valeur marchande de ce bien. Le législateur doit notamment tenir compte de l’indication de la Cour selon laquelle un délai raisonnable peut être lié à la périodicité de l’évaluation cadastrale d’État, à condition que cela ne fasse pas obstacle à l’exercice du droit.
À l’égard des requérants, la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, se fondant sur les points 10.1 et 12 de la première partie de l’article 75 de la loi constitutionnelle fédérale « Sur la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie », a indiqué que leurs affaires particulières ne pouvaient pas être réexaminées, dès lors que l’objet de l’examen juridictionnel était le respect de la procédure extrajudiciaire et qu’un réexamen n’aurait pas entraîné le rétablissement direct de leurs droits. Les requérants peuvent saisir l’établissement budgétaire selon la procédure prévue par la résolution ; pour eux, le délai d’un an court à compter de la date du prononcé de la résolution, tandis que l’étendue de la révision est déterminée compte tenu des périodes auxquelles se rapportaient leurs affaires.
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