CasusLegalКорпус практики высших судов
← Все обзорыНа главную
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2026 года № 48-П по делу о проверке конституционности статьи 22.1 Федерального закона «О государственной кадастровой оценке» и части 3 статьи 245 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.Ф.Бухмиллер и А.В.Епифанова. Постановлением статья 22.1 Закона о государственной кадастровой оценке признана не соответствующей Конституции в той мере, в какой она лишает налогоплательщика возможности установить архивную кадастровую стоимость в размере рыночной; до внесения изменений действует временный порядок с годичным сроком обращения.
Наименования упомянутых актов кликабельны: ссылка открывает полный текст акта в CasusLegal.
Поводом для рассмотрения дела послужили жалобы граждан И.Ф.Бухмиллер и А.В.Епифанова. А.В.Епифанову принадлежали два земельных участка, кадастровая стоимость которых определялась по состоянию на 3 февраля 2015 года, на 1 января 2020 года и на 1 января 2022 года. Ссылаясь на отчеты, согласно которым рыночная стоимость участков существенно ниже кадастровой, он обратился в суд с требованием об установлении в размере рыночной стоимости той кадастровой стоимости, которая стала архивной, указывая, что ее результаты используются налоговым органом при расчете налоговой задолженности. В принятии административного искового заявления было отказано со ссылкой на то, что на территории Смоленской области с 1 января 2023 года применяется статья 22.1 Закона о государственной кадастровой оценке, предусматривающая обязательное предварительное обращение в бюджетное учреждение, а также на часть 3 статьи 245 КАС Российской Федерации и на то, что оспаривание архивной кадастровой стоимости не влечет правовых последствий. Ранее бюджетное учреждение возвратило его заявление со ссылкой на часть 7 статьи 22.1 названного Закона, допускающую подачу заявления лишь в течение шести месяцев с даты, по состоянию на которую проведена рыночная оценка. При этом с него была взыскана задолженность по земельному налогу за 2021 и 2022 годы с пенями.
И.Ф.Бухмиллер в 2024 году получила налоговое уведомление, в котором налог на имущество физических лиц за 2022 год исчислен исходя из кадастровой стоимости объекта, ранее в направлявшихся ей уведомлениях не фигурировавшего. Ее заявление об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной было возвращено бюджетным учреждением со ссылкой на статью 22.1 Закона о государственной кадастровой оценке, а в принятии административного искового заявления об оспаривании возврата и об установлении архивной кадастровой стоимости в размере рыночной суды отказали, признав разъяснения пункта 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2015 года № 28 неприменимыми в условиях перехода Оренбургской области к применению статьи 22.1 с 1 января 2023 года. Заявители усматривали в оспариваемых нормах несоответствие статьям 19, 35, 46, 53, 55 (часть 3) и 57 Конституции Российской Федерации, поскольку эти нормы не позволяют пересмотреть кадастровую стоимость, примененную для определения налоговой базы в предшествующих налоговых периодах.
Определяя предмет рассмотрения, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что им является статья 22.1 Закона о государственной кадастровой оценке в той мере, в какой на ее основании решается вопрос о праве налогоплательщика - физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, на установление кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере рыночной для целей определения налоговой базы по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц за прошедшие налоговые периоды, когда подлежащая применению кадастровая стоимость является архивной. Производство по делу в части проверки конституционности части 3 статьи 245 КАС Российской Федерации прекращено: с учетом толкования этой нормы в пунктах 6, 8 и 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2015 года № 28 и позиции, выраженной в Определении от 27 июня 2017 года № 1195-О, она не исключает рассмотрения по существу требований о пересмотре кадастровой стоимости при сохранении права на применение результатов пересмотра, а в принятии заявления А.В.Епифанова отказано главным образом ввиду несоблюдения внесудебного порядка, который данной нормой не регулируется.
Отправной точкой мотивировки послужило сопоставление гарантий права частной собственности (статьи 8 и 35 Конституции Российской Федерации) с закрепленной статьей 57 обязанностью платить законно установленные налоги, а также требование сбалансированности прав и обязанностей гражданина на основе принципов равенства и соразмерности, вытекающее из статей 2, 19 (части 1 и 2), 45, 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 75.1 Конституции Российской Федерации. Опираясь на ранее выработанные позиции о праве на судебную защиту как гарантии всех иных прав и о всеобъемлющем характере таких гарантий, Суд признал за законодателем возможность вводить наряду с судебным иной порядок защиты, реализуемый компетентным публичным институтом, в том числе обязательный для исчерпания до обращения в суд, руководствуясь соображениями экономии ресурсов судебной системы и квалифицированного разрешения споров со значительной спецификой. Вместе с тем при введении обязательного внесудебного порядка доступ к соответствующим процедурам должен обеспечиваться всем лицам, которые до его соблюдения не вправе обратиться в суд, иначе они лишаются и последующей судебной защиты.
Анализируя природу кадастровой и рыночной стоимости, Суд отметил, что обе величины являются условными и признаются достоверными в силу закона, поскольку исчислены по установленным процедурам и не опровергнуты, при этом законодательство признает преимущество рыночной стоимости, полученной в результате индивидуальной оценки конкретного объекта, в том числе при ее применении в качестве налоговой базы. Элементом процедуры, способствующим восприятию решения об установлении кадастровой стоимости как справедливого, названо право заинтересованного лица оспорить это решение на основании индивидуальной оценки. С учетом позиций о разумном соотношении фискальных и экономических интересов, о соразмерности как проявлении справедливости в налоговой сфере и о том, что право на установление кадастровой стоимости в размере рыночной служит определению налогового обязательства в размере не большем, чем установлено законом, Суд заключил: налогоплательщик должен иметь нормативно гарантированную возможность требовать такого установления если не в течение всего периода применения кадастровой стоимости, то хотя бы в пределах разумного срока, позволяющего при должной заботливости и осмотрительности инициировать эффективный пересмотр.
Суд констатировал, что общие правила статьи 18 Закона о государственной кадастровой оценке о применении сведений об измененной кадастровой стоимости с 1 января года подачи заявления не исключают действия специальных правил законодательства о налогах и сборах и не могут истолковываться как исключающие возможность установить в размере рыночной ту кадастровую стоимость, которая подлежала применению для определения налоговой базы в предыдущих налоговых периодах; иное истолкование лишало бы действия положения Налогового кодекса Российской Федерации о перерасчете налогов и корреспондирующие им права налогоплательщиков. Одновременно установленный частью 7 статьи 22.1 шестимесячный срок, исчисляемый от даты, по состоянию на которую проведена рыночная оценка, при отсутствии у гражданина обязанности контролировать результаты государственной кадастровой оценки не признан разумным и адекватным: налоговое уведомление как первый адресованный лично налогоплательщику документ о налогово-правовых последствиях кадастровой оценки может направляться более чем через год с даты опубликования акта об утверждении результатов, вследствие чего к моменту его получения средства защиты могут оказаться недоступными, а заявление подлежит возврату на основании пункта 2 части 8 той же статьи.
Поскольку выявленные пробелы не могут быть устранены непосредственным применением Конституции Российской Федерации и требуют системных изменений законодательства, Суд признал статью 22.1 Закона о государственной кадастровой оценке не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (часть 1), 45, 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3), 57 и 75.1, в той мере, в какой, предусматривая механизм внесудебного определения кадастровой стоимости в размере рыночной, она не исключает возникновения ситуации, когда действующий добросовестно налогоплательщик - физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем, лишается возможности оспорить архивную кадастровую стоимость, продолжающую использоваться для определения налоговой базы по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц, как посредством обращения в бюджетное учреждение, так и в судебном порядке. Неконституционность установлена не в отношении самого механизма внесудебного пересмотра, а в отношении отсутствия доступа к нему и к суду в описанной ситуации.
Мотивировка опирается на ранее выработанные позиции Конституционного Суда, в том числе Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2016 года № 15-П, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2021 года № 28-П, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2024 года № 37-П.
Для судов постановление снимает основание для отказа в принятии требований, связанных с архивной кадастровой стоимостью, по мотиву того, что такое оспаривание не влечет правовых последствий: если архивная кадастровая стоимость продолжает использоваться для определения налоговой базы за прошедшие налоговые периоды, интерес в ее пересмотре сохраняется. Толкование, при котором правила статьи 18 Закона о государственной кадастровой оценке о применении сведений с 1 января года подачи заявления исключают установление в размере рыночной той кадастровой стоимости, которая применялась в предыдущих налоговых периодах, признано недопустимым; специальные правила законодательства о налогах и сборах о перерасчете налогов сохраняют действие.
До внесения изменений в законодательство действует временный порядок: заявление об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости подается в бюджетное учреждение, созданное субъектом Российской Федерации и наделенное соответствующими полномочиями, в течение одного года со дня, когда действующему добросовестно налогоплательщику - физическому лицу, не являющемуся индивидуальным предпринимателем, стало или должно было стать известно о налогово-правовых последствиях установления кадастровой стоимости, в том числе со дня, когда направленное ему налоговое уведомление считается полученным. Бюджетное учреждение устанавливает кадастровую стоимость в размере рыночной, которая применяется для определения налоговой базы по земельному налогу или налогу на имущество физических лиц на 1 января соответствующего предшествующего года, в пределах трех лет, предшествующих году подачи заявления.
Для налогоплательщиков это означает смещение начала течения срока обращения с даты проведения рыночной оценки на момент осведомленности о налоговых последствиях кадастровой оценки, что позволяет реагировать на полученное налоговое уведомление, включая случаи, когда объект впервые учтен налоговым органом за прошлый период. Для бюджетных учреждений исключается возврат заявления без рассмотрения по мотиву пропуска шестимесячного срока в тех ситуациях, которые охватываются временным порядком, а для публично-правовых образований сохраняется возможность оспаривать необоснованные требования налогоплательщиков в целях защиты интересов, связанных с поступлением налоговых доходов.
Федеральному законодателю предписано внести изменения и урегулировать порядок оспаривания налогоплательщиком архивной кадастровой стоимости объекта недвижимости, которая продолжает использоваться для целей налогообложения, на основании ее несоответствия рыночной стоимости этого объекта. Ориентиром для законодателя служит указание Суда на то, что разумный срок может быть привязан к периодичности проведения государственной кадастровой оценки, если это не блокирует реализацию права.
В отношении заявителей Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь пунктами 10.1 и 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», указал, что их конкретные дела пересмотру не подлежат, поскольку предметом судебной оценки в них было соблюдение внесудебного порядка и пересмотр не привел бы к непосредственному восстановлению прав. Заявители могут обратиться в бюджетное учреждение в порядке, предусмотренном постановлением, при этом годичный срок исчисляется для них с даты провозглашения постановления, а глубина пересмотра определяется с учетом периодов, с которыми были связаны их дела.
Разбор подготовлен по материалам базы CasusLegal (практика высших судов РФ). Наименования упомянутых актов ведут на их полный текст в CasusLegal.