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俄罗斯联邦宪法法院2026年7月2日第45-П号判决 关于审查森林消防安全规定中有关地方自治机关清除邻接林地、且国家所有权未划分土地上的枯草并设置防火隔离带的义务，以及不履行该义务的行政责任的规定是否符合宪法。俄罗斯联邦宪法法院在判决中未认定这些规范违宪，但阐明了其宪法法律含义：市政机关清除这类土地上的可燃物并设置矿化隔离带的义务属于国家权限，而非地方权限；只有法律规定并同时移交必要的物质和财政资金，才能将该义务赋予地方自治机关；在此之前，不得依据《俄罗斯联邦行政违法法典》第8.32条第3款追究市政机关的行政责任。
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克拉斯诺亚尔斯克边疆区机构“森林保护”的公职人员依据《俄罗斯联邦行政违法法典》第8.32条第3款追究克拉斯诺亚尔斯克边疆区坎斯克区行政机关的行政责任，理由是：在邻接林地、国家所有权未划分的土地上，在特别防火制度下未清除枯草植被，也未设置防火矿化隔离带。罚款为600 000卢布；区法院维持了该决定，边疆区法院因地方预算依赖补贴而将罚款降至300 000卢布，终审法院和俄罗斯联邦最高法院法官维持原裁判不变。
该行政机关向俄罗斯联邦宪法法院提出异议，针对的是相互关联的规范：关于地方自治机关提供国家所有权未划分土地的权限、森林消防安全以及行政责任的规范。其认为，这些规范允许在不提供资金的情况下将维护国家财产的义务转嫁给市政机关，并因未履行其既无权限也无资源履行的义务而追究其责任——即允许客观归责，并对依赖补贴的地方预算施加法律未规定的财务负担。
俄罗斯联邦宪法法院指出，公共权力对保护自然负有责任，并且必须采取有效措施预防火灾（俄罗斯联邦宪法法院2013年3月5日第5-П号判决, 俄罗斯联邦宪法法院2021年9月29日第42-П号判决 以及其他判决），立法者在分配地方事务时不得任意行事：市政实体的权限必须明确、连贯，并且不得与国家事务相混淆（俄罗斯联邦宪法法院2011年3月29日第2-П号判决).
国家所有权尚未划分的土地，就其法律性质而言仍属于国家所有——《俄罗斯联邦民法典》第214条所确立的推定并不否定这一点。赋予地方自治机关提供这类土地的权限本身，并不会使维护该财产成为地方事务，也不会自动将其维护负担转嫁给市政机关（俄罗斯联邦宪法法院2019年7月3日第26-П号判决）。类比森林立法：在森林基金土地上设置防火隔离带属于由联邦移交给俄罗斯联邦主体、并由补贴款提供资金的权限；而对于邻接森林的国家所有权未划分土地，法律并未明确将类似权限移交给地方自治机关。
因此，只有依照联邦法律或俄罗斯联邦主体法律授予地方自治机关相应国家权限，并同时移交必要的物质和财政资金，才能将清除这类土地上的可燃物以及设置矿化隔离带的义务规定给地方自治机关。否则将使市政机关承担过重费用，损害地方自治的自主性；对于森林覆盖面积较大的市政实体，这一影响尤其明显。
法院还特别区分了该项义务与在居民点周围设置（更新）防火隔离带、以防止自然火灾蔓延至居民点的义务：后一义务目的不同，同时属于国家机关和地方自治机关的权限；本案未审理其在不同公共权力层级之间的划分。
最后，在论及行政责任明确性原则时（俄罗斯联邦宪法法院2005年5月31日第6-П号判决），法院强调，《俄罗斯联邦行政违法法典》第8.32条第3款这一空白规范之所以可以适用，仅在于其所援引的规范性规定确实针对被追究责任的主体（俄罗斯联邦宪法法院2024年11月6日第50-П号判决）。对于法律并未规定由地方自治机关承担的义务，仍追究其不履行责任，就意味着因不履行并非针对其提出的要求而承担责任，这违反《俄罗斯联邦宪法》第54条第2款。
该判决区分了市政机关依据《俄罗斯联邦行政违法法典》承担过错的问题与公共权力不同层级之间权限分配的问题：在立法者尚未明确赋予地方自治机关清理森林附近国家所有权未划分土地的权限并为此移交资金之前，不得依据《俄罗斯联邦行政违法法典》第8.32条第3款因未履行该义务而追究市政机关的责任。
对于普通管辖法院和国家商业（arbitrazh）法院而言，这意味着在每一宗此类案件中，不仅要审查土地未被清理这一事实，还要审查是否存在合法依据，依据该依据，相应国家权限已连同履行该权限所需资源一并移交给市政实体。未进行此类审查而作出的裁判文书，应依照《俄罗斯联邦仲裁程序法》第37章、《俄罗斯联邦民事诉讼法》第42章或类似程序规范予以重新审理。
对于俄罗斯联邦主体国家机关和联邦立法者而言，该判决形成了直接推动其通过移交相应权限法律的动力，可类比《俄罗斯联邦森林法典》第83条规定的、由联邦预算补贴款提供资金的机制。在该法律通过之前，领土大部分为森林覆盖的市政实体，不因未清理森林附近的国家所有权未划分土地而承担行政责任，从而减轻依赖补贴的地方预算负担。
该判决还明确了《森林消防安全规则》第10项规定的义务与《防火制度规则》第70项第二段规定的义务之间的关系，后者旨在保护居民点本身免受自然火灾蔓延。判决未涉及后一义务的范围及其在公共权力不同层级之间的分配；无论第一项义务的含义如何被阐明，后一义务均继续有效。
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