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Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 2 juillet 2026 n° 45-П dans l’affaire du contrôle de constitutionnalité des dispositions relatives à la sécurité incendie dans les forêts, en ce qu’elles imposent aux organes de l’autonomie locale de nettoyer les terrains dépourvus de délimitation de la propriété de l’État, contigus au domaine forestier, des herbes sèches et d’y aménager des bandes coupe-feu, ainsi que des dispositions relatives à la responsabilité administrative en cas de manquement. Dans son arrêt, la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie n’a pas jugé ces normes contraires à la Constitution, mais en a dégagé le sens constitutionnel et juridique : l’obligation pour la municipalité de débarrasser ces terrains des matières combustibles et d’y créer des bandes minéralisées relève d’une compétence de l’État, et non d’une compétence locale ; elle ne peut être confiée à un organe de l’autonomie locale que par la loi, avec transfert simultané des moyens matériels et financiers nécessaires. À défaut, il est exclu de sanctionner administrativement la municipalité en vertu de la partie 3 de l’article 8.32 du Code des infractions administratives de la Fédération de Russie.
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Un agent de l’établissement régional « Protection des forêts » a engagé la responsabilité administrative de l’administration du district de Kansky, dans le kraï de Krasnoïarsk, en vertu de la partie 3 de l’article 8.32 du Code des infractions administratives de la Fédération de Russie : sur des terrains dépourvus de délimitation de la propriété de l’État, contigus à une parcelle forestière, le nettoyage de la végétation herbacée sèche n’avait pas été effectué et une bande coupe-feu minéralisée faisait défaut, alors qu’un régime spécial de prévention des incendies était en vigueur. L’amende s’élevait à 600 000 roubles ; le tribunal de district a confirmé la décision, le tribunal régional a réduit l’amende à 300 000 roubles en raison de la dépendance du budget local aux dotations, et l’instance de cassation ainsi que le juge de la Cour suprême de la Fédération de Russie ont maintenu les décisions.
L’administration a contesté devant la Cour constitutionnelle les normes interdépendantes relatives aux compétences de l’autonomie locale en matière d’attribution des terrains dépourvus de délimitation de la propriété de l’État, à la sécurité incendie dans les forêts et à la responsabilité administrative. Elle estimait que ces normes permettaient d’imposer à la municipalité l’obligation d’entretenir des biens de l’État sans financement et de la sanctionner pour le manquement à une obligation pour laquelle elle ne disposait ni de la compétence ni des ressources — ce qui revenait à admettre une imputation objective et une charge financière imposée au budget subventionné en dehors de toute disposition légale.
La Cour constitutionnelle a rappelé que les pouvoirs publics sont responsables de la préservation de la nature et doivent prendre des mesures efficaces de prévention des incendies (Décision de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 5 mars 2013 n° 5-П, Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 29 septembre 2021 n° 42-П et autres), et que le législateur ne peut pas répartir arbitrairement les questions d’intérêt local : la compétence des collectivités doit être définie de manière claire et cohérente, sans confusion avec les questions d’intérêt national (Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 29 mars 2011 n° 2-П).
Les terrains dont la propriété de l’État n’a pas été délimitée restent, par leur nature juridique, des biens de l’État — la présomption de l’article 214 du Code civil de la Fédération de Russie ne le dément pas. Le fait d’habiliter les organes de l’autonomie locale à attribuer ces terrains ne transforme pas en soi l’entretien de ces biens en question d’intérêt local et n’entraîne pas automatiquement le transfert de leur charge d’entretien à la municipalité (Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 3 juillet 2019 n° 26-П). Par analogie avec la législation forestière, selon laquelle l’aménagement de barrières coupe-feu sur les terrains du domaine forestier constitue une compétence fédérale transférée aux sujets de la Fédération de Russie et financée par des subventions, aucune compétence analogue concernant les terrains dépourvus de délimitation de la propriété de l’État contigus aux forêts n’a été expressément transférée par la loi aux organes de l’autonomie locale.
Par conséquent, l’obligation de débarrasser ces terrains des matières combustibles et d’y créer des bandes minéralisées ne peut être confiée aux organes de l’autonomie locale que dans le cadre du transfert, par une loi fédérale ou une loi d’un sujet de la Fédération de Russie, de la compétence correspondante de l’État, à condition que les moyens matériels et financiers nécessaires soient transférés simultanément. Toute autre solution imposerait aux municipalités des dépenses excessives portant atteinte à l’autonomie locale, ce qui est particulièrement sensible pour les collectivités dont le territoire forestier est étendu.
La Cour a distingué cette obligation de celle consistant à créer ou à renouveler des bandes coupe-feu autour des agglomérations afin de les protéger contre la propagation des incendies de végétation : cette dernière poursuit d’autres objectifs, relève simultanément des compétences des pouvoirs publics et de celles des organes de l’autonomie locale, et sa répartition entre les différents niveaux de pouvoir public n’a pas été examinée dans cette affaire.
Enfin, en se référant aux principes de prévisibilité de la responsabilité administrative (Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 31 mai 2005 n° 6-П), la Cour a souligné que la norme-cadre de la partie 3 de l’article 8.32 du Code des infractions administratives de la Fédération de Russie n’est admissible que dans la mesure où la norme réglementaire à laquelle elle renvoie s’adresse effectivement à la personne poursuivie (Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 6 novembre 2024 n° 50-П). Engager la responsabilité d’un organe de l’autonomie locale pour le manquement à une obligation qui ne lui avait pas été imposée par la loi reviendrait à le rendre responsable du non-respect d’exigences qui ne lui étaient pas destinées, contrairement à l’article 54, partie 2, de la Constitution de la Fédération de Russie.
L’arrêt distingue la question de la faute de la municipalité au regard du Code des infractions administratives de la Fédération de Russie de celle de la répartition des compétences entre les différents niveaux de pouvoir public : tant que le législateur n’aura pas expressément habilité les organes de l’autonomie locale à nettoyer les terrains dépourvus de délimitation de la propriété de l’État situés en lisière de forêt et ne leur aura pas transféré le financement correspondant, il est exclu d’engager la responsabilité de la municipalité en vertu de la partie 3 de l’article 8.32 du Code des infractions administratives de la Fédération de Russie pour le manquement à cette obligation.
Pour les juridictions de droit commun et les tribunaux commerciaux d’État (arbitrazh), cela implique de vérifier, dans chaque affaire de ce type, non seulement le fait que le terrain n’a pas été nettoyé, mais aussi l’existence du fondement légal en vertu duquel la compétence correspondante de l’État a été transférée à la collectivité avec les ressources nécessaires à son exercice. Les décisions judiciaires rendues sans cette vérification doivent être réexaminées selon les règles du chapitre 37 du Code de procédure commerciale de la Fédération de Russie, du chapitre 42 du Code de procédure civile de la Fédération de Russie ou des dispositions procédurales analogues.
Pour les organes du pouvoir d’État des sujets de la Fédération de Russie et le législateur fédéral, l’arrêt crée une incitation directe à adopter une loi transférant la compétence correspondante, par analogie avec le mécanisme de l’article 83 du Code forestier de la Fédération de Russie, financé par des subventions du budget fédéral. Jusqu’à l’adoption d’une telle loi, les municipalités dont une part importante du territoire est occupée par des forêts ne peuvent être tenues administrativement responsables du défaut de nettoyage des terrains dépourvus de délimitation de la propriété de l’État contigus aux forêts, ce qui réduit la charge pesant sur les budgets locaux subventionnés.
L’arrêt précise également le rapport entre l’obligation prévue au point 10 des Règles de sécurité incendie dans les forêts et celle prévue au deuxième alinéa du point 70 des Règles du régime de prévention des incendies — la protection des agglomérations elles-mêmes contre la propagation des incendies de végétation. Cette seconde obligation, son étendue et sa répartition entre les différents niveaux de pouvoir public ne sont pas affectées par l’arrêt et demeurent en vigueur indépendamment du sens dégagé pour la première.
Analyse préparée à partir des documents de la base CasusLegal (jurisprudence des juridictions supérieures de la Fédération de Russie). Les intitulés des actes mentionnés renvoient à leur texte intégral dans CasusLegal.