俄罗斯联邦宪法法院第36-П号决议：将ДОМ.РФ的土地移交市政机构并补偿费用

简要

• 要旨。 《促进住房建设发展法》第16.3条第4款被认定在以下范围内不符合俄罗斯联邦宪法：该款要求市政机构接受住房发展统一机构的地块，用于地方性设施或公共使用区域，却没有保证由联邦提供资金建设所需的基础设施。
• 问题何时产生。 当开发商没有建设基础设施，住房发展统一机构（ДОМ.РФ）也未采取开发措施，而地块在没有补偿未计划费用的情况下被移交给市政机构时，问题就会产生。
• 临时程序。 在法律修改之前，地方自治机构有权通过诉讼要求由联邦预算承担补偿其开发地块所支出的地方预算费用。

案件事实

从住房发展统一机构用于综合开发的土地中划出一块“公共使用区域（土路、通道、人行道）”。开发商未建设基础设施——法院判决若干人员因诈骗罪被判刑，地块开发未进行。ПАО «ДОМ.РФ»要求将地块移交给“瑟克特夫卡尔”市辖区；arbitrazh法院依据该法第16.3条第4款的直接规定，判令市政机构接受该地块，俄罗斯联邦最高法院则拒绝将申诉移送审理。

俄罗斯联邦宪法法院的立场

宪法法院认为，地方自治和国家机关属于统一的公共权力体系（俄罗斯联邦宪法第132条第3款），并为有效解决符合居民利益的任务而开展协作。地区社会经济发展的任务——住房建设是其主要方向之一——是各级权力机关的共同任务。相当一部分适宜建设的土地属于联邦所有，因此让市政机构参与此类地区的开发在宪法上是允许的。

因此，仅地方自治机构有义务接受用于地方性设施或划为公共使用区域的地块本身，并不违反地方自治独立性的保障。考虑到市政机构在道路活动和公共使用区域建设方面的权限，接受此类地块符合其宪法定位。

与此同时，住房发展统一机构（ДОМ.РФ）作为俄罗斯联邦的代理人，通过组织拍卖、签订综合开发协议并监督其履行，履行公共职能。它不得单方面将该职能转嫁给地方自治机构。在适用此前形成的、不得在不考虑市政实体意愿和利益的情况下将财产从国家所有制移交给市政所有制的立场时（俄罗斯联邦宪法法院2007年12月4日第828-О-П号裁定, 俄罗斯联邦宪法法院2023年12月4日第55-П号决议），法院审查了开发商未履行建设基础设施的义务、而住房发展机构未采取地块开发措施的情形。

在这种情况下，法律第16.3条第3款与第4款之间出现冲突：根据第3款，地块在设施投入运营后移交；而根据第4款，无论建设义务是否履行，均可移交。在完全没有补偿的情况下，强制移交地块会使地方预算承担因其他公共权力层级行为而产生的未计划开发费用，从而侵犯地方自治的独立性及其获得额外费用补偿的权利（俄罗斯联邦宪法第12条、第130条第1款和第133条）。

法院认定该规范在此范围内违宪，但没有废除移交机制，而是确立了临时程序：在法律修改之前，地方自治机构有权通过诉讼要求由联邦预算补偿其开发地块所支出的地方预算费用。补偿金额可以根据住房发展机构及其开发商活动所导致的设施占比按比例确定。

对实践的意义和影响

将地块用于地方性设施和公共使用区域的移交仍然保留，但当基础设施建设的必要性因住房发展机构的行为而产生时，联邦层级必须保证提供建设该设施的资金。瑟克特夫卡尔案不予重新审理，但在随后开发地块时，市政机构有权依据新的规制要求补偿。

对于市政机构而言，该决议建立了直接的预算保护工具：市政机构根据法律第16.3条第4款接受地块并承担开发费用后，可以通过诉讼向联邦预算追偿，无须等待新的规制出台。普通法院和arbitrazh法院审理此类请求时，将依据法院确立的费用按比例分配标准。

对于ДОМ.РФ和开发商而言，该立场意味着，未履行基础设施建设义务不会将开发负担“免费”转嫁给市政机构。这提升了住房发展机构监督综合地区开发协议履行情况的重要性。

由于法院将该立场扩展适用于向俄罗斯联邦主体移交地块，因此类似的补偿机制也适用于地区层级。联邦立法机关将负责确定此类补偿的程序和资金来源；在此之前，决议主文可作为依据。

本解析依据CasusLegal数据库（俄罗斯联邦最高法院审判机关的司法实践）资料制作。所提及法律文书的名称均链接至CasusLegal中的完整文本。