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Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 29 mai 2026 n° 36-П dans l’affaire du contrôle de la constitutionnalité de la partie 4 de l’article 16.3 de la loi fédérale « Sur la promotion du développement de la construction de logements, la création d’infrastructures touristiques et l’aménagement des territoires » à la suite de la requête de l’administration de l’arrondissement urbain de « Syktyvkar ». L’arrêt interdit d’appliquer cette disposition de telle sorte que l’organe d’autonomie locale accepte un terrain de l’institut unique de développement (ДОМ.РФ) sans garantie de l’indemnisation, sur le budget fédéral, des frais liés à son aménagement.
Un terrain destiné à un « espace d’usage commun (routes, voies d’accès, trottoirs) » a été détaché des terrains de l’institut unique de développement en vue d’un aménagement intégré. Le promoteur n’a pas créé l’infrastructure — plusieurs personnes ont été condamnées pour escroquerie par un jugement, et l’aménagement n’a pas été réalisé. La société publique ДОМ.РФ a demandé le transfert du terrain à l’arrondissement urbain de « Syktyvkar » ; les cours commerciales étatiques d’arbitrazh ont obligé la municipalité à l’accepter sur le fondement de l’instruction expresse de la partie 4 de l’article 16.3 de la loi, tandis que la Cour suprême de la Fédération de Russie a refusé de transmettre le pourvoi.
La Cour constitutionnelle considère que l’autonomie locale et les organes du pouvoir d’État font partie d’un système unique de pouvoir public (article 132, partie 3, de la Constitution de la Fédération de Russie) et interagissent afin de résoudre efficacement les problèmes dans l’intérêt de la population. Le développement socio-économique des territoires, dont l’une des principales orientations est la construction de logements, constitue une tâche commune à tous les niveaux de pouvoir. Une part importante des terrains constructibles appartient à la Fédération ; l’implication des municipalités dans l’aménagement de ces territoires est donc constitutionnellement admissible.
Par conséquent, l’obligation, à elle seule, pour l’organe d’autonomie locale d’accepter un terrain destiné à des équipements d’importance locale ou classé parmi les espaces d’usage commun ne porte pas atteinte aux garanties d’autonomie de l’autonomie locale. Compte tenu des compétences des municipalités en matière de voirie et d’aménagement des espaces d’usage commun, l’acceptation de tels terrains relève de leur mission constitutionnelle.
Toutefois, l’institut unique de développement (ДОМ.РФ) agit en qualité d’agent de la Fédération de Russie et, en organisant des enchères, en concluant des contrats d’aménagement intégré et en contrôlant leur exécution, exerce une fonction publique. Il ne peut transférer unilatéralement cette fonction à l’organe d’autonomie locale. Appliquant les positions précédemment dégagées sur l’interdiction de transférer des biens de la propriété de l’État à la propriété municipale sans tenir compte de la volonté et des intérêts de la municipalité (Ordonnance de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 4 décembre 2007 n° 828-О-П, Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 4 décembre 2023 n° 55-П), la Cour a examiné la situation dans laquelle le promoteur n’avait pas exécuté son obligation de construire l’infrastructure et où l’institut de développement n’avait pas pris de mesures pour aménager le terrain.
Dans ce cas, il existe une contradiction entre les parties 3 et 4 de l’article 16.3 de la loi : selon la partie 3, le terrain est transféré après la mise en service des équipements, tandis que, selon la partie 4, le transfert intervient indépendamment de l’exécution de l’obligation de construire. Le transfert obligatoire du terrain, entraînant pour le budget local des dépenses imprévues d’aménagement imputables aux actes d’un autre niveau de pouvoir public, en l’absence de toute indemnisation, porte atteinte à l’autonomie de l’autonomie locale et à son droit à l’indemnisation des dépenses supplémentaires (articles 12, 130 (partie 1) et 133 de la Constitution de la Fédération de Russie).
En déclarant la disposition inconstitutionnelle dans cette mesure, la Cour n’a pas supprimé le mécanisme de transfert, mais a établi un régime transitoire : jusqu’à la modification de la législation, l’organe d’autonomie locale peut demander en justice l’indemnisation, sur le budget fédéral, des dépenses du budget local engagées pour l’aménagement du terrain. Le montant de l’indemnisation peut être déterminé proportionnellement à la part des équipements rendus nécessaires par l’activité de l’institut de développement et de son promoteur.
Le transfert des terrains destinés à des équipements d’importance locale et à des espaces d’usage commun est maintenu, mais le niveau fédéral doit garantir les fonds nécessaires à la création de l’infrastructure lorsque sa nécessité résulte des actes de l’institut de développement. L’affaire de Syktyvkar ne peut faire l’objet d’un nouvel examen ; toutefois, lors de l’aménagement ultérieur du terrain, la municipalité peut demander une indemnisation conformément au nouveau régime.
Pour les municipalités, l’arrêt crée un instrument direct de protection budgétaire : après avoir accepté un terrain au titre de la partie 4 de l’article 16.3 de la loi et engagé des dépenses d’aménagement, elles peuvent en obtenir le remboursement en justice auprès du budget fédéral, sans attendre l’adoption d’un nouveau régime. Les juridictions de droit commun et les cours commerciales étatiques d’arbitrazh s’appuieront, pour examiner ces demandes, sur le critère proportionnel de répartition des dépenses établi par la Cour.
Pour ДОМ.РФ et les promoteurs, cette position signifie que le manquement aux obligations de construction de l’infrastructure ne transfère pas « gratuitement » la charge de l’aménagement à la municipalité. Elle renforce l’importance du contrôle exercé par l’institut de développement sur l’exécution des contrats d’aménagement intégré du territoire.
La Cour ayant étendu sa position au transfert de terrains aux sujets de la Fédération de Russie, un mécanisme analogue d’indemnisation s’applique également au niveau régional. Il appartiendra au législateur fédéral de fixer les modalités et les sources de cette indemnisation ; dans l’intervalle, le dispositif de l’arrêt en constitue le point de référence.
Analyse préparée à partir des documents de la base CasusLegal (jurisprudence des juridictions supérieures de la Fédération de Russie). Les intitulés des actes mentionnés renvoient à leur texte intégral dans CasusLegal.