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Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 9 juillet 2026 n° 47-П dans l’affaire relative au contrôle de la constitutionnalité du sous-paragraphe 9 du paragraphe 2 de l’article 39.3 du Code foncier de la Fédération de Russie et du premier alinéa du paragraphe 4 de l’article 10 de la loi fédérale « Sur la circulation des terres agricoles », à la suite de la saisine du Gouvernement de la région d’Omsk. Par cet arrêt, les dispositions ont été reconnues conformes à la Constitution dans l’interprétation selon laquelle l’absence d’informations sur des violations constatées et non corrigées crée une présomption réfragable de bonne foi du locataire, et non un motif inconditionnel de vente de la parcelle.
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Le Gouvernement de la région d’Omsk a saisi la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie. Étaient contestés le sous-paragraphe 9 du paragraphe 2 de l’article 39.3 du Code foncier de la Fédération de Russie, qui prévoit la vente sans mise en concurrence de parcelles destinées à la production agricole et données à bail à leur locataire à l’issue de trois années à compter de la conclusion du contrat de bail ou du transfert des droits et obligations qui en découlent, à condition que l’autorité compétente ne dispose d’aucune information sur des violations de la législation constatées dans le cadre du contrôle foncier de l’État et non corrigées lors de l’utilisation de cette parcelle, ainsi que le premier alinéa du paragraphe 4 de l’article 10 de la loi fédérale du 24 juillet 2002 n° 101-ФЗ « Sur la circulation des terres agricoles », qui consacre le droit de ce locataire d’acquérir la parcelle en propriété ou de conclure un nouveau contrat de bail.
Selon le requérant, les dispositions contestées créent les conditions d’une privatisation simplifiée des parcelles agricoles par des locataires de mauvaise foi et sont contraires à l’article 9 (partie 1) et à l’article 58 de la Constitution de la Fédération de Russie. Le gouvernement de la région d’Omsk a indiqué que la seule cessation de la violation, y compris immédiatement avant le dépôt de la demande de conclusion du contrat de vente, ne permettait pas nécessairement de conclure à la bonne foi du locataire, et qu’il fallait accorder une importance déterminante à l’absence de violations pendant une longue période. La demande relevait également que les dispositions ne permettaient pas à l’autorité publique de refuser la vente de la parcelle sans mise en concurrence lorsqu’il existait des informations sur des violations commises par la même personne et non corrigées lors de l’utilisation d’autres parcelles destinées à un usage analogue.
La Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie a considéré que les terres et autres ressources naturelles sont utilisées et protégées comme le fondement de la vie et de l’activité des peuples résidant sur le territoire concerné (article 8, partie 2 ; article 9 de la Constitution de la Fédération de Russie), et que la possession, l’utilisation et la disposition des terres s’exercent librement à condition de ne pas porter atteinte à l’environnement ni aux droits d’autrui (article 36). La caractérisation constitutionnelle des terres impose l’exigence d’une utilisation et d’une protection rationnelles et efficaces, ce qui justifie le droit du législateur fédéral d’établir des règles, des modalités et des conditions particulières d’utilisation des terres ; la Cour l’avait déjà indiqué dans ses arrêts du 23 avril 2004 n° 8-П et du 4 juin 2026 n° 37-П. Les autorités publiques des sujets de la Fédération de Russie disposent, dans ce domaine, d’une compétence globale qui ne se réduit pas à l’exercice de fonctions techniques, et sont responsables de l’état des relations relatives à l’utilisation des terres agricoles.
La Cour a considéré que la réglementation contestée elle-même avait été adoptée dans le cadre de la large marge d’appréciation du législateur. La vente d’une parcelle au locataire sans mise en concurrence après trois années de location est considérée comme un avantage accordé aux personnes ayant démontré pendant une longue période leur volonté et leur capacité à mettre la parcelle en valeur ; la version des dispositions introduite par la Loi fédérale du 3 juillet 2016 n° 336-ФЗ a remplacé le critère évaluatif de l’utilisation conforme par une condition formalisée tenant à l’absence d’informations sur des violations constatées et non corrigées, écartant ainsi les risques d’un pouvoir d’appréciation excessif des autorités publiques et faisant peser sur les autorités compétentes la charge de prouver l’existence de violations. La précision des critères d’évaluation de la bonne foi du candidat ne signifie toutefois pas une diminution de principe du niveau des exigences qui lui sont applicables.
S’appuyant sur la deuxième partie de l’article 74 de la Loi constitutionnelle fédérale « Sur la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie », la Cour a indiqué que le modèle choisi par le législateur ne pouvait être évalué isolément de l’ensemble des mécanismes de droit public et de droit privé garantissant l’utilisation conforme d’une parcelle agricole. Parmi ces mécanismes figurent la responsabilité administrative prévue à l’article 8.8 du Code des infractions administratives de la Fédération de Russie, le retrait d’une parcelle non utilisée ou utilisée en violation de la loi (articles 284 et 285 du Code civil de la Fédération de Russie, article 6 de la Loi fédérale « Sur la circulation des terres agricoles »), la cessation du bail (point 2 de l’article 45 et point 2 de l’article 46 du Code foncier de la Fédération de Russie), ainsi que la réparation du préjudice causé à l’environnement (article 77 de la Loi fédérale « Sur la protection de l’environnement »). La Cour s’est également référée à son arrêt du 21 avril 2020 n° 19-П, dans lequel les mesures préventives et conservatoires visant les utilisateurs de mauvaise foi des ressources naturelles ont été reconnues compatibles avec les limites aux restrictions des droits établies par l’article 55 (partie 3) de la Constitution de la Fédération de Russie, et a rappelé l’obligation pour les juridictions d’examiner les circonstances factuelles au fond, sans se limiter à vérifier les conditions formelles d’application de la disposition.
La Cour a relevé le caractère universel de l’exigence de comportement de bonne foi. La possibilité offerte à une personne de corriger une violation sans perdre son droit à la privatisation préférentielle repose sur une présomption de bonne foi, mais suppose que les violations soient corrigées intégralement et dans le délai fixé par la loi et/ou par l’injonction de l’autorité chargée de la surveillance foncière de l’État. La correction tardive des conséquences de la violation, la répétition de violations au cours de la période de trois ans, ainsi que les violations graves ayant entraîné la mise en cause de la responsabilité administrative ou pénale du locataire ou des personnes agissant pour son compte sont susceptibles de renverser cette présomption. L’impossibilité de prendre en compte de tels faits porterait atteinte à l’équilibre entre les intérêts privés et publics et serait contraire à l’objectif de la réglementation.
La question des violations commises lors de l’utilisation d’autres parcelles a été examinée séparément. Selon le sens littéral des dispositions, ces informations ne doivent pas être prises en compte ; toutefois, la Cour a estimé que la bonne foi dans le domaine de l’utilisation des terres ne pouvait être évaluée de manière fragmentaire et isolée pour chacune des parcelles prises individuellement. L’attitude de la personne à l’égard des autres parcelles agricoles se trouvant en sa possession a été reconnue comme un indicateur objectif et fiable de sa bonne foi, dès lors que, s’agissant de la parcelle demandée, le locataire est soumis à des incitations particulières au respect de la loi. Imposer à l’autorité compétente l’obligation de vendre la parcelle sans tenir compte de telles violations serait contraire aux articles 8 (partie 2), 9, 36, 55 (partie 3) et 75.1 de la Constitution de la Fédération de Russie.
À l’issue de l’examen, le sous-point 9 du point 2 de l’article 39.3 du Code foncier de la Fédération de Russie et le premier alinéa du point 4 de l’article 10 de la Loi fédérale « Sur la circulation des terres agricoles » ont été déclarés conformes à la Constitution de la Fédération de Russie dans la mesure où ils n’excluent pas le pouvoir de l’autorité compétente de refuser la vente de la parcelle sans mise en concurrence en tenant compte du nombre, de la nature et des conséquences des violations constatées au cours des trois années précédentes lors de l’utilisation de cette parcelle ou d’une autre parcelle destinée à un usage analogue et se trouvant en possession de cette personne, quel que soit le fondement de cette possession, lorsque ces violations ont entraîné des conséquences irréversibles, ont constitué, en raison de leur gravité, le fondement de l’engagement de la responsabilité administrative ou pénale, ou ont revêtu un caractère systématique, ce qui témoigne, nonobstant leur correction totale ou partielle, de risques importants d’utilisation de la parcelle demandée à des fins étrangères à sa destination, de diminution importante de sa fertilité ou de la cause d’un autre préjudice substantiel. Le sens constitutionnel et juridique ainsi dégagé a été déclaré obligatoire pour tous et excluant toute autre interprétation dans la pratique de l’application du droit.
La motivation s’appuie sur les positions précédemment dégagées par la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, notamment Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 21 avril 2020 n° 19-П, Arrêt de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 20 octobre 2022 n° 45-П, Décision de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie du 4 juin 2026 № 37-П.
Pour les autorités compétentes chargées de la gestion des terres agricoles publiques, il est établi que l’absence formelle d’informations relatives à des violations non corrigées concernant une parcelle donnée n’entraîne pas automatiquement l’obligation de la vendre à son locataire sans mise en concurrence. L’autorité peut refuser la privatisation préférentielle lorsqu’il existe des circonstances renversant la présomption de bonne foi ; toutefois, ce refus ne doit pas reposer sur un pouvoir d’appréciation général, mais sur le nombre, la nature et les conséquences de violations concrètes constatées au cours des trois années précédentes.
Le cercle des circonstances juridiquement pertinentes a été élargi : doivent être prises en compte les violations commises par la même personne lors de l’utilisation d’autres parcelles destinées à la production agricole et se trouvant en sa possession, quel que soit le fondement de cette possession. Cela modifie l’interprétation littérale qui prévalait, selon laquelle le comportement du locataire n’était évalué qu’au regard de la parcelle demandée.
Un standard d’examen des litiges relatifs à la légalité du refus de privatisation sans mise en concurrence a été formulé à l’intention des juridictions. La charge de présenter les éléments de preuve renversant la présomption de bonne foi du locataire incombe à l’autorité publique ; la juridiction évalue le nombre et la nature des violations constatées, leurs conséquences, ainsi que les délais et le caractère complet de leur correction, sans se limiter à vérifier les conditions formelles d’application de la disposition. Cette approche est conforme à la jurisprudence de la Cour suprême de la Fédération de Russie et des tribunaux commerciaux d’arbitrage (arbitrazh) des districts citée dans l’arrêt.
Pour les locataires, il importe de savoir que la correction d’une violation immédiatement avant le dépôt de la demande de rachat ne garantit pas le maintien du droit au régime préférentiel si la violation a été corrigée après l’expiration du délai fixé, revêtait un caractère systématique ou a entraîné l’engagement de la responsabilité administrative ou pénale. Le refus de la privatisation sans mise en concurrence ne prive toutefois pas le locataire de la possibilité de demander l’acquisition de la parcelle selon les règles de droit commun et dans les conditions prévues par la loi.
L’arrêt n’a pas établi de régime temporaire d’application des dispositions et n’a pas prescrit le réexamen de décisions judiciaires particulières, les dispositions ayant été reconnues conformes à la Constitution de la Fédération de Russie dans l’interprétation dégagée. Le législateur fédéral a été invité, dans le cadre de l’amélioration de la réglementation, à préciser les modalités de privatisation de ces parcelles par le locataire, notamment en prévoyant la prise en compte des violations commises lors de l’utilisation de toute parcelle destinée à un usage analogue et en différenciant les violations selon leur nombre, leur nature et leurs conséquences.
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