CasusLegalCorpus de jurisprudencia de los tribunales superiores
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Resolución del Tribunal Constitucional de la Federación de Rusia de 20 de julio de 2026 № 51-П sobre el asunto relativo al examen de la constitucionalidad del párrafo tercero del subapartado «д» del apartado 3 de la resolución del Gobierno de la Federación de Rusia sobre los requisitos aplicables a los participantes en procedimientos de contratación de bienes, obras y servicios destinados a satisfacer necesidades estatales y municipales, así como del punto 18 del anexo de dicha resolución, a raíz de la demanda de una sociedad de responsabilidad limitada «В.». La resolución declaró conforme a la Constitución la restricción conforme a la cual un extracto del registro de contratos que contiene información constitutiva de secreto de Estado acredita la experiencia únicamente en contrataciones del ámbito de la defensa y la seguridad.
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La sociedad de responsabilidad limitada «В.» impugnó la constitucionalidad del párrafo tercero del subapartado «д» del apartado 3 de la Resolución del Gobierno de la Federación de Rusia de 29 de diciembre de 2021 № 2571 «Sobre los requisitos aplicables a los participantes en procedimientos de contratación de bienes, obras y servicios destinados a satisfacer necesidades estatales y municipales y sobre la derogación de determinados actos y disposiciones de actos del Gobierno de la Federación de Rusia», así como del punto 18, «Obras de reparación y mantenimiento de carreteras», de su anexo. Dicho párrafo permite al participante en un procedimiento de contratación cuyo contrato ejecutado figure en un registro de contratos que contiene información constitutiva de secreto de Estado presentar un extracto de ese registro en lugar del contrato ejecutado, el acta de las obras realizadas y el acta de aceptación de los bienes, pero únicamente en las contrataciones previstas en los puntos 19–23 del anexo. El punto 18 establece requisitos adicionales relativos a la experiencia de los participantes en contrataciones de obras viarias y una lista exhaustiva de los documentos que acreditan dicha experiencia.
El tribunal comercial estatal —arbitrazh— desestimó las pretensiones de la sociedad contra el organizador de la licitación, dirigidas a que se reconociera que su oferta para participar en una subasta electrónica por el derecho a ejecutar obras de reparación de una carretera de uso público cumplía los requisitos del anuncio y a que se declarara inválida la decisión del organizador de la licitación en la parte relativa al rechazo de la oferta. El tribunal constató que, en lugar de los documentos previstos en el anexo, la sociedad había presentado únicamente un extracto del registro de contratos que contenía información constitutiva de secreto de Estado, correspondiente a un contrato ejecutado para la reparación de carreteras de uso no público, mientras que, respecto del punto 18, no estaba previsto el uso de tales extractos; además, el extracto carecía de la firma de la persona que actuaba en nombre del órgano del Tesoro Federal, por lo que no cumplía los requisitos del Procedimiento aprobado mediante la orden del Tesoro Federal de 18 de julio de 2022 № 17н. Los tribunales superiores confirmaron esta decisión, y el tribunal de casación señaló la posibilidad de obtener previamente aclaraciones del organizador de la licitación e impugnar las disposiciones de la documentación y las actuaciones del poder adjudicador. A juicio de la sociedad, las normas impugnadas contradicen los artículos 8, 18, 34, 35, 45, 46 y 55 de la Constitución de la Federación de Rusia, puesto que discriminan a los participantes en procedimientos de contratación cuya experiencia se obtuvo mediante la ejecución de contratos que contienen información constitutiva de secreto de Estado y solo puede acreditarse mediante un extracto del registro.
El Tribunal Constitucional delimitó el objeto del examen a las disposiciones impugnadas en la medida en que, sobre su base, se resuelve la cuestión de los documentos que acreditan que un participante en un procedimiento de contratación cumple los requisitos adicionales aprobados mediante la Resolución № 2571, cuando la información relativa a un contrato anteriormente ejecutado por el participante se haya incorporado a un registro de contratos que contiene información constitutiva de secreto de Estado. El Tribunal partió de que la Constitución de la Federación de Rusia incluye entre los fundamentos del orden constitucional la soberanía de Rusia y la integridad e inviolabilidad de su territorio (artículos 1, 2 y 4; artículo 15, partes 1 y 2), impone a los órganos del poder público la obligación de garantizar la defensa del país y la seguridad del Estado, entre otras vías, mediante la determinación por ley federal de la lista de información constitutiva de secreto de Estado (artículo 29, parte 4), y garantiza simultáneamente la unidad del espacio económico, el apoyo a la competencia, la libertad de actividad económica, el derecho a la propiedad privada y el derecho a defender los propios derechos por todos los medios no prohibidos por la ley (artículo 8, parte 1; artículo 34, parte 1; artículo 35, partes 1 y 2; artículo 45, parte 2).
La libertad económica se ejerce respetando las condiciones establecidas por la ley y no debe rebasar los límites definidos por la prohibición de vulnerar los derechos y libertades de otras personas, la necesidad de equilibrar derechos y obligaciones y la prohibición de la monopolización y de la competencia desleal, y puede estar sujeta a restricciones destinadas a proteger valores constitucionalmente protegidos. Los intereses públicos enumerados en el artículo 55 (parte 3) de la Constitución de la Federación de Rusia justifican las restricciones de derechos únicamente si son adecuadas al resultado socialmente necesario y están estrictamente determinadas por dichos intereses; el objetivo de la mera organización racional de la actividad de los órganos del poder público no puede constituir por sí solo tal fundamento. En cuanto a los medios y métodos de protección de los secretos de Estado y de otros secretos protegidos por la ley, solo son admisibles aquellos que, en la situación concreta de aplicación del Derecho, excluyan una restricción desproporcionada de los derechos y libertades.
El Tribunal recordó que el uso de procedimientos competitivos para seleccionar a las contrapartes responde a los objetivos de proteger la competencia, prevenir la corrupción y satisfacer el interés del poder adjudicador en celebrar el contrato en las mejores condiciones. La Ley Federal de 5 de abril de 2013 № 44-ФЗ permite procedimientos competitivos abiertos y cerrados para determinar al proveedor (artículo 24), exige incluir en la oferta información y documentos que acrediten el cumplimiento por el participante de los requisitos establecidos (apartado 1 de la parte 1 del artículo 43) y faculta al Gobierno de la Federación de Rusia para establecer requisitos adicionales aplicables a los participantes en procedimientos de contratación de determinados tipos de bienes, obras o servicios, incluidos los relativos a la experiencia profesional, así como para determinar la lista de documentos acreditativos (partes 2, 2.1 y 3 del artículo 31). Actuando dentro de las competencias previstas en los artículos 114 y 115 de la Constitución de la Federación de Rusia y en la Ley Constitucional Federal «Sobre el Gobierno de la Federación de Rusia», el Gobierno estableció en el punto 18 del anexo los requisitos relativos a la experiencia en obras viarias y una lista exhaustiva de los documentos que la acreditan.
El régimen especial de protección del secreto de Estado, establecido por la Ley de la Federación de Rusia de 21 de julio de 1993 № 5485-I, determinó el uso, en las contrataciones correspondientes, de la gestión documental en papel y la inclusión de la información sobre dichos contratos en un registro separado, sujeto a publicación y difusión en Internet (parte 7 del artículo 103 de la Ley Federal № 44-ФЗ). En cambio, los procedimientos abiertos de determinación del proveedor presuponen el libre acceso a la información, incluida la relativa a la experiencia profesional, de cualquier persona interesada y no garantizan la consecución del objetivo de proteger el secreto de Estado; de ahí la inadmisibilidad de utilizar un extracto con información protegida en tales procedimientos, cuando no estén relacionados con contrataciones en los ámbitos de la defensa y la seguridad. Las reglas de llevanza del registro, aprobadas por la Resolución del Gobierno de 28 de noviembre de 2013 № 1084, regulan únicamente el procedimiento de llevanza del registro y de expedición del extracto, que además depende de la autorización previa del poder adjudicador, y no pueden entenderse como el establecimiento de una regla que permita confirmar en todos los casos, mediante un extracto, el cumplimiento de requisitos adicionales.
La posibilidad de confirmar mediante extractos el cumplimiento de requisitos adicionales en las contrataciones en los ámbitos de la defensa y la seguridad constituye una excepción a la regla general y obedece a las particularidades de la actividad de los sujetos económicos, para quienes la adquisición de experiencia fuera de dichos ámbitos suele estar limitada. La diferenciación impugnada tiene fundamentos objetivos y razonables y no demuestra una vulneración del principio de igualdad derivado de los artículos 17 (parte 3), 19 y 55 (parte 3) de la Constitución de la Federación de Rusia. La acreditación de la experiencia por los participantes en licitaciones que desarrollan otras actividades en mercados abiertos, incluida la actividad vial, puede entrañar cierta dificultad, pero no constituye un obstáculo insuperable y depende del modelo de actividad elegido y de la eficacia con que se gestione. Habida cuenta del carácter arriesgado de la actividad empresarial y del estándar reforzado de diligencia exigible en los ámbitos sujetos a regulación especial, las disposiciones impugnadas no presentan indicios de incertidumbre jurídica.
El Tribunal Constitucional reconoció que el párrafo tercero del subapartado «д» del apartado 3 de la Resolución № 2571 y la posición 18 del anexo de esta son conformes con la Constitución de la Federación de Rusia en la medida en que no contemplan la posibilidad de presentar un extracto del registro de contratos que contenga información constitutiva de secreto de Estado, en lugar de los documentos previstos en el anexo, en otros casos distintos de los mencionados en las posiciones 19–23 del anexo, y no privan a dicha persona de la posibilidad de participar en contrataciones destinadas a satisfacer necesidades estatales y municipales y de acreditar el cumplimiento de los requisitos adicionales mediante documentos relativos a la ejecución de contratos cuya información no se haya incluido en el registro mencionado.
La fundamentación se basa en posiciones previamente desarrolladas por el Tribunal Constitucional de la Federación de Rusia, entre ellas: Resolución del Tribunal Constitucional de la Federación de Rusia de 24 de junio de 2009 № 11-П, Resolución del Tribunal Constitucional de la Federación de Rusia de 15 de octubre de 2012 № 21-П, Resolución del Tribunal Constitucional de la Federación de Rusia de 6 de noviembre de 2014 № 27-П.
La Resolución confirma la constitucionalidad del modelo vigente de acreditación de los requisitos adicionales exigibles a los participantes en las contrataciones: la lista de documentos determinada por el Gobierno de la Federación de Rusia en el anexo de la Resolución № 2571 tiene carácter exhaustivo, y la sustitución de dichos documentos por un extracto del registro de contratos que contenga información constitutiva de secreto de Estado solo es admisible para las contrataciones enumeradas en las posiciones 19–23 del anexo. Los poderes adjudicadores y los operadores de las plataformas electrónicas conservan la facultad de rechazar las ofertas en las que la experiencia correspondiente a la posición 18 y a otras posiciones no relacionadas con los ámbitos de la defensa y la seguridad se acredite mediante dicho extracto.
Se formuló un criterio de diferenciación: la idoneidad del medio de acreditación de la experiencia se determina no solo por el contenido de la información, sino también por la naturaleza del procedimiento de contratación. En los procedimientos competitivos abiertos, que presuponen el libre acceso a la información sobre los participantes y su experiencia, queda excluido el uso de documentos con información protegida, lo que proporciona una pauta para valorar situaciones análogas en relación con otros requisitos adicionales y otros objetos de contratación.
Se confirmó que la excepción para las contrataciones en los ámbitos de la defensa y la seguridad constituye una diferenciación justificada, y no un privilegio o una discriminación: las diferencias en la regulación jurídica son admisibles si están objetivamente justificadas, persiguen fines de relevancia constitucional y los medios utilizados son proporcionales. Asimismo, se indicó que las normas sobre el procedimiento de llevanza del registro y de expedición de extractos, incluidas las Resoluciones del Gobierno de 28 de noviembre de 2013 № 1084 y de 17 de junio de 2021 № 919, regulan relaciones distintas y no crean un fundamento autónomo para acreditar la experiencia mediante un extracto.
Para los sujetos económicos se formuló la exigencia de un estándar reforzado de diligencia y cuidado en los ámbitos sujetos a regulación especial: se presupone el estudio anticipado de las normas y la práctica aplicables, así como la aceptación consciente de las restricciones derivadas de la participación en licitaciones cerradas y de la ejecución de contratos cuya información se incluya en un registro cerrado. La consecuencia práctica es la necesidad de diversificar la actividad y formar una cartera de contratos ejecutados no relacionados con el secreto de Estado, así como utilizar los mecanismos para obtener aclaraciones del organizador de la licitación e impugnar las disposiciones de la documentación antes de que se determinen los resultados de la contratación.
La Resolución no contiene instrucciones al Gobierno de la Federación de Rusia ni al legislador federal para modificar la regulación, ni una indicación de que deban revisarse las resoluciones judiciales dictadas en el asunto de la parte solicitante: las disposiciones impugnadas fueron reconocidas conformes con la Constitución de la Federación de Rusia en la interpretación establecida. La Resolución es definitiva, no puede ser recurrida, entra en vigor el día de su publicación oficial, tiene efecto directo y no requiere confirmación por otros órganos o funcionarios.
Análisis preparado a partir de los materiales de la base de datos CasusLegal (jurisprudencia de los tribunales superiores de la Federación de Rusia). Las denominaciones de las resoluciones mencionadas enlazan con su texto completo en CasusLegal.