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Beschluss des Verfassungsgerichts der Russischen Föderation vom 20. Juli 2026 Nr. 51-П in der Sache über die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des dritten Absatzes von Buchstabe „д“ Unterabsatz 3 des Beschlusses der Regierung der Russischen Föderation über die Anforderungen an Teilnehmer an der Beschaffung von Waren, Arbeiten und Dienstleistungen zur Deckung des staatlichen und kommunalen Bedarfs sowie von Position 18 des Anhangs zu diesem Beschluss aufgrund der Beschwerde der Gesellschaft mit beschränkter Haftung „В.“. Das Gericht erkannte die Beschränkung, wonach ein Auszug aus dem Vertragsregister mit Angaben, die ein Staatsgeheimnis darstellen, die Erfahrung nur bei Beschaffungen im Bereich der Verteidigung und Sicherheit bestätigt, als mit der Verfassung vereinbar an.
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Die Gesellschaft mit beschränkter Haftung „В.“ focht die Verfassungsmäßigkeit des dritten Absatzes von Buchstabe „д“ Unterabsatz 3 des Beschlusses der Regierung der Russischen Föderation vom 29. Dezember 2021 Nr. 2571 „Über die Anforderungen an Teilnehmer an der Beschaffung von Waren, Arbeiten und Dienstleistungen zur Deckung des staatlichen und kommunalen Bedarfs sowie über die Aufhebung bestimmter Rechtsakte und einzelner Bestimmungen von Rechtsakten der Regierung der Russischen Föderation“ sowie von Position 18 „Arbeiten zur Reparatur und Instandhaltung einer Autostraße“ des dazugehörigen Anhangs an. Der genannte Absatz erlaubt einem Beschaffungsteilnehmer, dessen Angaben zu einem erfüllten Vertrag in ein Vertragsregister aufgenommen wurden, das Angaben enthält, die ein Staatsgeheimnis darstellen, anstelle des erfüllten Vertrags, der Bescheinigung über die ausgeführten Arbeiten und der Abnahmebescheinigung für die Ware einen Auszug aus diesem Register vorzulegen, jedoch nur bei Beschaffungen nach den Positionen 19–23 des Anhangs. Position 18 legt zusätzliche Anforderungen an die Erfahrung von Teilnehmern an Beschaffungen von Straßenarbeiten sowie eine abschließende Liste der diese Erfahrung bestätigenden Unterlagen fest.
Das staatliche Schiedsgericht (Arbitrazh-Gericht) wies die Klage der Gesellschaft gegen den Veranstalter der Ausschreibung ab, mit der sie die Feststellung begehrt hatte, dass ihr Antrag auf Teilnahme an einer elektronischen Auktion zum Recht auf Ausführung von Arbeiten zur Reparatur einer öffentlichen Autostraße den Anforderungen der Bekanntmachung entsprach, sowie die Feststellung der Unwirksamkeit der Entscheidung des Ausschreibungsveranstalters insoweit, als der Antrag zurückgewiesen worden war. Das Gericht stellte fest, dass die Gesellschaft anstelle der im Anhang vorgesehenen Unterlagen lediglich einen Auszug aus dem Vertragsregister vorgelegt hatte, das Angaben enthielt, die ein Staatsgeheimnis darstellen, und zwar zu einem erfüllten Vertrag über die Reparatur nichtöffentlicher Autostraßen, während die Verwendung solcher Auszüge in Bezug auf Position 18 nicht vorgesehen ist. Außerdem fehlte dem Auszug die Unterschrift der im Namen der Föderalen Staatskasse handelnden Person, sodass er den Anforderungen der durch Anordnung der Föderalen Staatskasse vom 18. Juli 2022 Nr. 17н bestätigten Ordnung nicht entsprach. Die übergeordneten Gerichte schlossen sich dieser Entscheidung an; das Kassationsgericht wies auf die Möglichkeit hin, vorab Erläuterungen beim Ausschreibungsveranstalter einzuholen und die Bestimmungen der Ausschreibungsunterlagen sowie die Handlungen des Auftraggebers anzufechten. Nach Auffassung der Gesellschaft widersprechen die angefochtenen Normen den Artikeln 8, 18, 34, 35, 45, 46 und 55 der Verfassung der Russischen Föderation, da sie Teilnehmer an Beschaffungen diskriminieren, deren Erfahrung bei der Erfüllung von Verträgen erworben wurde, die Angaben enthalten, die ein Staatsgeheimnis darstellen, und ausschließlich durch einen Auszug aus dem Register nachgewiesen werden kann.
Das Verfassungsgericht bestimmte den Prüfungsgegenstand als die angefochtenen Bestimmungen, soweit auf ihrer Grundlage über die Unterlagen entschieden wird, die die Erfüllung der durch den Beschluss Nr. 2571 festgelegten zusätzlichen Anforderungen durch einen Beschaffungsteilnehmer bestätigen, wenn Angaben zu einem zuvor von diesem Teilnehmer erfüllten Vertrag in ein Vertragsregister aufgenommen wurden, das Angaben enthält, die ein Staatsgeheimnis darstellen. Das Gericht ging davon aus, dass die Verfassung der Russischen Föderation die Souveränität Russlands sowie die territoriale Einheit und Unverletzlichkeit des Staatsgebiets den Grundlagen der Verfassungsordnung zuordnet (Artikel 1, 2 und 4; Artikel 15 Teile 1 und 2), den staatlichen Organen Pflichten zur Gewährleistung der Landesverteidigung und der Sicherheit des Staates auferlegt, unter anderem durch die gesetzliche Bestimmung eines Verzeichnisses von Angaben, die ein Staatsgeheimnis darstellen (Artikel 29 Teil 4), und zugleich die Einheit des Wirtschaftsraums, die Förderung des Wettbewerbs, die Freiheit der wirtschaftlichen Betätigung, das Recht auf Privateigentum und das Recht garantiert, die eigenen Rechte mit allen gesetzlich nicht verbotenen Mitteln zu schützen (Artikel 8 Teil 1; Artikel 34 Teil 1; Artikel 35 Teile 1 und 2; Artikel 45 Teil 2).
Die wirtschaftliche Freiheit wird unter Einhaltung der gesetzlich festgelegten Bedingungen verwirklicht und darf die durch das Verbot der Verletzung der Rechte und Freiheiten anderer Personen, die Notwendigkeit eines ausgewogenen Verhältnisses von Rechten und Pflichten sowie das Verbot der Monopolisierung und des unlauteren Wettbewerbs gezogenen Grenzen nicht überschreiten; sie kann zum Schutz verfassungsrechtlich geschützter Werte Beschränkungen unterliegen. Die in Artikel 55 Teil 3 der Verfassung der Russischen Föderation genannten öffentlichen Interessen rechtfertigen Beschränkungen von Rechten nur, wenn diese dem gesellschaftlich erforderlichen Ergebnis angemessen und durch diese Interessen strikt geboten sind. Das Ziel einer lediglich rationellen Organisation der Tätigkeit staatlicher Organe kann hingegen keine solche Grundlage bilden. Bei den Mitteln und Methoden zum Schutz von Staatsgeheimnissen und sonstigen gesetzlich geschützten Geheimnissen sind nur solche zulässig, die in der konkreten Rechtsanwendungssituation eine unverhältnismäßige Beschränkung von Rechten und Freiheiten ausschließen.
Das Gericht erinnerte daran, dass die Durchführung wettbewerblicher Verfahren zur Auswahl von Vertragspartnern durch die Aufgaben des Wettbewerbsschutzes, der Korruptionsprävention und der Befriedigung des Interesses des Auftraggebers am Abschluss eines Vertrags zu den günstigsten Bedingungen gerechtfertigt ist. Das Föderale Gesetz vom 5. April 2013 Nr. 44-ФЗ sieht offene und geschlossene wettbewerbliche Verfahren zur Bestimmung des Lieferanten vor (Artikel 24), verlangt, dass der Antrag Informationen und Unterlagen enthält, die die Erfüllung der festgelegten Anforderungen durch den Teilnehmer bestätigen (Artikel 43 Teil 1 Punkt 1), und ermächtigt die Regierung der Russischen Föderation, zusätzliche Anforderungen an Teilnehmer an Beschaffungen bestimmter Arten von Waren, Arbeiten oder Dienstleistungen festzulegen, unter anderem hinsichtlich des Vorliegens von Berufserfahrung, sowie das Verzeichnis der bestätigenden Unterlagen zu bestimmen (Artikel 31 Teile 2, 2.1 und 3). Im Rahmen der durch die Artikel 114 und 115 der Verfassung der Russischen Föderation sowie das Föderale Verfassungsgesetz „Über die Regierung der Russischen Föderation“ vorgesehenen Befugnisse legte die Regierung in Position 18 des Anhangs Anforderungen an die Erfahrung bei Straßenarbeiten und eine abschließende Liste der diese bestätigenden Unterlagen fest.
Die besondere Schutzregelung für Staatsgeheimnisse, die durch das Gesetz der Russischen Föderation vom 21. Juli 1993 Nr. 5485-I festgelegt wurde, führte dazu, dass bei entsprechenden Beschaffungen Papierdokumente verwendet und Informationen über solche Verträge in ein gesondertes Register aufgenommen werden, das weder veröffentlicht noch im Internet bereitgestellt werden darf (Teil 7 des Artikels 103 des Föderalen Gesetzes Nr. 44-ФЗ). Offene Verfahren zur Bestimmung des Auftragnehmers setzen hingegen den freien Zugang zu Informationen, unter anderem über die Berufserfahrung, für jede interessierte Person voraus und gewährleisten nicht die Erreichung des Ziels des Schutzes von Staatsgeheimnissen. Dies begründet die Unzulässigkeit, bei solchen Verfahren, die nicht mit Beschaffungen im Bereich der Verteidigung und Sicherheit verbunden sind, einen Auszug mit geschützten Informationen zu verwenden. Die durch den Regierungsbeschluss vom 28. November 2013 Nr. 1084 genehmigten Regeln für die Führung des Registers regeln lediglich das Verfahren der Registerführung und der Ausstellung eines Auszugs; Letztere hängt zudem von einer vorherigen Genehmigung durch den Auftraggeber ab. Sie können nicht als Festlegung einer Regel verstanden werden, wonach in allen Fällen die Erfüllung zusätzlicher Anforderungen durch einen Auszug nachgewiesen werden kann.
Die Möglichkeit, die Erfüllung zusätzlicher Anforderungen bei Beschaffungen im Bereich der Verteidigung und Sicherheit durch Auszüge nachzuweisen, stellt eine Ausnahme von der allgemeinen Regel dar und ist durch die Besonderheiten der Tätigkeit der Wirtschaftsteilnehmer bedingt, für die der Erwerb von Erfahrung außerhalb dieses Bereichs häufig eingeschränkt ist. Die angefochtene Differenzierung beruht auf objektiven und vernünftigen Gründen und lässt keine Verletzung des aus den Artikeln 17 (Teil 3), 19 und 55 (Teil 3) der Verfassung der Russischen Föderation folgenden Gleichheitsgrundsatzes erkennen. Der Nachweis der Erfahrung durch Bieter, die andere Tätigkeiten auf offenen Märkten ausüben, einschließlich Tätigkeiten im Straßenbau, kann gewisse Schwierigkeiten bereiten, stellt jedoch kein unüberwindbares Hindernis dar und hängt vom gewählten Geschäftsmodell und dessen effizienter Steuerung ab. Angesichts des risikobehafteten Charakters unternehmerischer Tätigkeit und des erhöhten Sorgfaltsmaßstabs in Bereichen mit besonderer Regulierung weisen die angefochtenen Bestimmungen keine Merkmale rechtlicher Unbestimmtheit auf.
Das Verfassungsgericht erkannte Absatz 3 des Buchstabens „д“ des Punktes 3 des Beschlusses Nr. 2571 sowie Position 18 der Anlage dazu insoweit als mit der Verfassung der Russischen Föderation vereinbar an, als sie nicht vorsehen, dass in anderen als den in den Positionen 19–23 der Anlage genannten Fällen anstelle der in der Anlage vorgesehenen Dokumente ein Auszug aus dem Vertragsregister vorgelegt werden kann, das Informationen enthält, die ein Staatsgeheimnis darstellen, und als sie einer solchen Person nicht die Möglichkeit nehmen, an Beschaffungen zur Deckung des staatlichen und kommunalen Bedarfs teilzunehmen und die Erfüllung zusätzlicher Anforderungen durch Dokumente nachzuweisen, die sich auf die Erfüllung von Verträgen beziehen, deren Informationen nicht in das genannte Register aufgenommen wurden.
Die Begründung stützt sich auf die zuvor entwickelten Rechtsauffassungen des Verfassungsgerichts der Russischen Föderation, darunter Entscheidung des Verfassungsgerichts der Russischen Föderation vom 24. Juni 2009 Nr. 11-П, Entscheidung des Verfassungsgerichts der Russischen Föderation vom 15. Oktober 2012 Nr. 21-П, Entscheidung des Verfassungsgerichts der Russischen Föderation vom 6. November 2014 Nr. 27-П.
Die Entscheidung bestätigt die Verfassungsmäßigkeit des geltenden Modells zum Nachweis zusätzlicher Anforderungen an Teilnehmer von Beschaffungen: Die von der Regierung der Russischen Föderation in der Anlage zum Beschluss Nr. 2571 festgelegte Liste der Dokumente ist abschließend, und der Ersatz dieser Dokumente durch einen Auszug aus dem Vertragsregister, das Informationen enthält, die ein Staatsgeheimnis darstellen, ist nur bei den in den Positionen 19–23 der Anlage aufgeführten Beschaffungen zulässig. Auftraggeber und Betreiber elektronischer Plattformen sind weiterhin berechtigt, Angebote abzulehnen, in denen die Erfahrung gemäß Position 18 und anderen Positionen, die nicht den Bereich der Verteidigung und Sicherheit betreffen, durch einen solchen Auszug nachgewiesen wird.
Es wurde ein Abgrenzungskriterium formuliert: Die Eignung der Methode zum Nachweis der Erfahrung bestimmt sich nicht nur nach dem Inhalt der Informationen, sondern auch nach der Art des Vergabeverfahrens. Bei offenen Wettbewerbsverfahren, die den freien Zugang zu Informationen über die Teilnehmer und deren Erfahrung voraussetzen, ist die Verwendung von Dokumenten mit geschützten Informationen ausgeschlossen. Dies gibt eine Orientierung für die Bewertung vergleichbarer Situationen bei anderen zusätzlichen Anforderungen und anderen Beschaffungsgegenständen vor.
Es wurde bestätigt, dass die Ausnahme für Beschaffungen im Bereich der Verteidigung und Sicherheit eine begründete Differenzierung und kein Privileg oder keine Diskriminierung darstellt: Unterschiede in der rechtlichen Regelung sind zulässig, wenn sie objektiv gerechtfertigt sind, verfassungsrechtlich bedeutsame Ziele verfolgen und die eingesetzten Mittel verhältnismäßig sind. Zugleich wurde darauf hingewiesen, dass die Vorschriften über die Führung des Registers und die Ausstellung von Auszügen, einschließlich der Regierungsbeschlüsse vom 28. November 2013 Nr. 1084 und vom 17. Juni 2021 Nr. 919, andere Rechtsverhältnisse regeln und keine eigenständige Grundlage für den Nachweis der Erfahrung durch einen Auszug schaffen.
Für Wirtschaftsteilnehmer wurde in Bereichen mit besonderer Regulierung ein erhöhter Sorgfalts- und Umsichtigkeitsmaßstab formuliert: Vorausgesetzt wird die rechtzeitige Prüfung der anwendbaren Vorschriften und Rechtsprechung sowie die bewusste Akzeptanz der Beschränkungen, die sich aus der Teilnahme an geschlossenen Ausschreibungen und der Erfüllung von Verträgen ergeben, deren Informationen in ein geschlossenes Register aufgenommen werden. Praktisch bedeutet dies die Notwendigkeit, die Geschäftstätigkeit zu diversifizieren und ein Portfolio erfüllter Verträge aufzubauen, die nicht mit Staatsgeheimnissen verbunden sind, sowie die Möglichkeit zu nutzen, beim Veranstalter der Ausschreibung Erläuterungen einzuholen und die Bestimmungen der Vergabeunterlagen vor Abschluss des Beschaffungsvorgangs anzufechten.
Die Entscheidung enthält weder Anordnungen an die Regierung der Russischen Föderation oder den Bundesgesetzgeber zur Änderung der Regelung noch einen Hinweis auf die Überprüfung der gerichtlichen Entscheidungen im Verfahren des Antragstellers: Die angefochtenen Bestimmungen wurden in der festgestellten Auslegung als mit der Verfassung der Russischen Föderation vereinbar anerkannt. Die Entscheidung ist endgültig, nicht anfechtbar, tritt am Tag ihrer amtlichen Veröffentlichung in Kraft, gilt unmittelbar und bedarf keiner Bestätigung durch andere staatliche Organe oder Amtsträger.
Die Analyse wurde auf Grundlage der CasusLegal-Datenbank (Rechtsprechung der obersten Gerichte der Russischen Föderation) erstellt. Die Bezeichnungen der erwähnten Entscheidungen führen zu deren vollständigem Text in CasusLegal.